Gli accordi tra imprese e pubbliche autorità in materia ambientale

Articolo del 19 luglio 2000 di Ivana Brancaleone

Le prime iniziative comunitarie nel campo della protezione ambientale risalgono agli anni Settanta,[1] quando la Commissione delle Comunità Europee riconosceva che la protezione dell’ambiente faceva parte dei compiti assegnati alle Comunità e rientrava esplicitamente o implicitamente nei loro obiettivi[2]. Da allora la tutela dell’ambiente in ambito comunitario ha assunto un ruolo sempre più rilevante e grandi progressi sono stati compiuti in questa direzione.[3]

In tempi più recenti, con il Trattato di Amsterdam[4] del 1999, l’ultima modifica ai Trattati comunitari, viene introdotto l’obbligo per l’Unione di integrare le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente nella definizione e attuazione di tutte le politiche comunitarie. Inoltre, il Trattato prevede tra gli obiettivi essenziali dell’Unione lo “sviluppo sostenibile”,[5] che costituisce la nuova prospettiva delle politiche ambientali. Questo concetto chiave, comparso per la prima volta nell’ambito delle Nazioni Unite, viene utilizzato anche nel Quinto Programma d’Azione a favore dell’ambiente, previsto per il periodo 1992-2000 e intitolato “Per uno sviluppo durevole e sostenibile”,[6] che rappresenta una svolta, verso il perseguimento di una strategia comunitaria più efficace dal punto di vista della salvaguardia dell’ambiente.

Con tale programma vengono introdotti due principi innovativi complementari: la condivisione delle responsabilità per la protezione dell’ambiente e la diversificazione degli strumenti della politica ambientale. L’idea fondamentale è che l’obiettivo dello sviluppo sostenibile, non possa essere conseguito esclusivamente attraverso una politica normativa, ma per ottenere un reale cambiamento delle tendenze attuali e responsabilizzare tutti i settori della società, occorra un ampliamento della gamma di strumenti utilizzati.[7]

Per attuare il Quinto programma d’azione ambientale, una particolare attenzione è stata rivolta dalla Commissione agli accordi conclusi tra le autorità pubbliche e l’industria per l’attuazione della politica comunitaria dell’ambiente.

Gli “accordi volontari ambientali” sono tra gli strumenti che meglio rispondono ad una nuova esigenza scaturita dal Quinto programma: la necessità di superare la visione conflittuale del rapporto tra ambiente e sviluppo economico, e quindi anche un cambiamento nel modo di concepire l’industria, da causa del problema a protagonista della sua soluzione.[8] In questa direzione può essere utile affiancare alle tradizionali misure normative, gli accordi su base volontaria, nuovi strumenti che possono trasformare le imprese in soggetti attivi, capaci di cooperare responsabilmente con la pubblica amministrazione per la soluzione dei problemi ambientali. La realizzazione di un equilibrio tra attività umana e sviluppo, da una parte, e protezione dell’ambiente, dall’altra, richiede un rafforzamento del dialogo con un’azione concertata tra le parti interessate.[9]

Mentre in precedenza le misure ambientali adottate nel settore industriale erano di natura prescrittiva e si basavano sul principio “non si deve”, la nuova strategia fissata nel Quinto programma segue un approccio diverso: la cooperazione tra i diversi soggetti coinvolti.[10] Si passa, quindi, da un’impostazione essenzialmente fondata su disposizioni legislative e misure di controllo applicate dall’autorità pubblica (sistema del command and control)[11] ad una nuova forma di interazione tra tutti i soggetti coinvolti, promuovendo la responsabilità comune. Questo concetto presuppone una partecipazione più ampia e più attiva di tutti gli attori interessati, le amministrazioni pubbliche e le imprese private che possono essere coinvolte in un eventuale accordo, sia per la definizione degli obiettivi ambientali, sia per la ricerca di efficaci soluzioni.[12]

La comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sugli accordi ambientali,[13] si inserisce nella strategia già seguita nel Quinto programma d’azione e confermata nella decisione relativa alla revisione del programma.[14]

La comunicazione ha come obiettivo la promozione dell’uso degli accordi volontari come strumento da utilizzare ad integrazione delle misure legislative, regolamentari ed economiche. Per definire gli accordi, la Commissione, mostrando attenzione verso gli aspetti che connotano questo strumento, ha utilizzato in successione diversi termini: “accordo volontario”, “accordo negoziato” e “accordo ambientale”.

Si può ricorrere ad accordi con l’industria a vari livelli: regionale, nazionale, comunitario;  vengono infatti identificati tre tipi principali di accordi ambientali:

1) accordi a livello nazionale o locale;

2) accordi che attuano alcune disposizioni delle direttive comunitarie;

3) accordi a livello comunitario, tra l’industria e la Comunità Europea.[15] 

Essi possono assumere la forma sia di impegni unilaterali, proposti dall’industria e riconosciuti dalle autorità pubbliche, sia di veri e propri contratti, perciò vincolanti per le parti aderenti.[16]

Proprio per intensificare il ricorso agli accordi, la comunicazione propone uno schema di riferimento per una loro applicazione efficace e detta le linee guida che consentirebbero di sfruttare adeguatamente le potenzialità degli accordi, assicurandone efficacia, credibilità e trasparenza.[17] Tra gli elementi più importanti per pervenire ad accordi credibili si segnalano: la consultazione preliminare delle parti, la forma ufficiale, la fissazione di obiettivi quantificati e suddivisi per fasi, la verifica dei risultati ottenuti e la pubblicazione sia dell’accordo, sia dei risultati raggiunti.

Scopo del documento è anche quello di definire le condizioni di applicazione degli accordi ai fini dell’attuazione di alcune disposizioni delle direttive comunitarie e a verificare le modalità di attuazione degli accordi ambientali a livello comunitario.[18]

Secondo la Commissione i vantaggi derivanti dagli accordi possono essere molteplici:

• il superamento dell’atteggiamento difensivo dell’industria, indotto soprattutto dall’approccio normativo;

• una migliore comprensione dei problemi ambientali e delle reciproche responsabilità da parte di tutti i soggetti coinvolti;

• maggiore libertà da parte dell’industria nell’individuare le tecnologie più adatte a conseguire gli obiettivi ambientali rispetto a quanto avviene con le normative;

• conseguire più rapidamente gli obiettivi previsti dalle direttive comunitarie.

Gli accordi potenzialmente rappresentano una soluzione economicamente efficace per il conseguimento di obiettivi ambientali, infatti possono stimolare l’integrazione della tutela dell’ambiente nelle strategie e nei sistemi di gestione delle imprese[19] ed anticipare, integrare o dare attuazione alle misure normative.

La risoluzione del Parlamento Europeo relativa al tema degli accordi ambientali, adottata il 17 luglio 1997,[20] afferma che mentre la legislazione continuerà a costituire la struttura portante della politica ambientale comunitaria, questa potrà essere integrata dagli accordi volontari. D’altra parte, però, si sottolinea come gli accordi possano andare a buon fine solo se si verificano alcune condizioni: obiettivi legalmente vincolanti, chiare indicazioni di durata, definizione delle parti, meccanismi per il controllo delle attività di attuazione, pubblicizzazione (nelle fasi di negoziazione, attuazione e valutazione dei risultati). Inoltre, è importante dotare gli accordi di espliciti meccanismi di penalizzazione in caso di inadempienza.

Tali elementi dovrebbero costituire la struttura portante degli accordi volontari, ma nella pratica risultano spesso disattesi o difficilmente attuabili.

Prendendo ad esempio il caso dell’Italia, gli accordi di settore che si sono diffusi sono i più problematici, sia perché diventa più complessa l’individuazione di obiettivi condivisi tra P.A. e soggetti economici, sia per la successive difficoltà di suddivisione degli impegni a livello territoriale. 

In Italia dove l’ENEA (Ente Nazionale Energia e Ambiente) si è fatto promotore di accordi volontari, tale esperienza ha consentito di evidenziare i punti deboli e i punti forti nella realizzazione dei progetti di accordo e di individuare alcune criticità legate soprattutto alla specificità dei singoli settori, molteplicità di interessi coinvolti, partecipazione di numerosi soggetti di diversa natura.

Da questi progetti è emerso anche che l’uso degli accordi soprattutto a livello settoriale non sempre è possibile. Le maggiori difficoltà si riscontrano nei casi in cui la contrapposizione di interessi fra firmatari è eccessivamente forte o non è possibile garantire l’adesione di una parte cospicua dei soggetti portatori di interessi sul tema in questione, con il relativo rischio del fenomeno dei “free riders”, cioè dei soggetti che non hanno partecipato all’accordo.[21]

D’altra parte, a fronte dei rischi connessi, l’attuale strategia a livello comunitario, stabilita nella Comunicazione della Commissione sull’efficienza energetica,[22] mira anche a rafforzare il ruolo degli accordi ambientali nel conseguimento di obiettivi di efficienza energetica e di riduzione delle emissioni, obiettivi che devono essere raggiunti alla luce degli impegni assunti nel quadro del Protocollo di Kyoto.[23]

Nella sua Risoluzione del 7 dicembre 1998[24] relativa all’efficienza energetica il Consiglio ha sostenuto questa strategia e le misure proposte.

In questa direzione si colloca il Piano d’azione per migliorare l’efficienza energetica nella Comunità Europea”,[25] in esso vengono classificati in ordine di priorità gli interventi previsti e suggerite alcune misure. Numerose azioni indicate rientrano nella categoria di misure volontarie, coordinate a livello comunitario. In altri casi, ove necessario, sono proposti atti legislativi.

Per quanto riguarda i trasporti le attuali tendenze nel campo delle emissioni[26] sono preoccupanti: invece di diminuire, negli ultimi anni le emissioni di gas ad effetto serra sono andate aumentando.

L’Unione Europea ha adottato una strategia in materia di CO2 nel settore dei trasporti per ridurre di un terzo le emissioni medie di CO2 dei veicoli nuovi entro il 2005/2010 prendendo il 1995 come anno di riferimento. A tal proposito, sono stati negoziati a livello comunitario accordi volontari con le associazioni dei produttori di autoveicoli.[27]

Accordi siffatti possono contribuire in maniera significativa a migliorare lefficienza energetica delle nuove autovetture, e quindi aiutare l’UE a rispettare gli impegni di Kyoto. Promuovere azioni nel quadro di accordi ambientali nel settore dei trasporti, utilizzando il potenziale di riduzione delle emissioni di CO2 dei veicoli a motore, viene visto con favore dalla Commissione[28] in quanto l’influenza sui cambiamenti climatici dovuta alle emissioni di questo settore è crescente.

Nel settore energetico pur riconoscendo i progressi realizzati negli ultimi anni dall’industria in materia di risparmio energetico, si riconosce la necessità di un’azione più risoluta, comprendente anche il ricorso agli accordi ambientali.

Gli accordi risultano particolarmente interessanti sul piano dell’efficienza energetica, anche se, nel valutare l’opportunità di ricorrere a tale strumento bisogna ovviamente tener conto del loro contributo al raggiungimento dell’obiettivo globale della Comunità.

Tra le misure auspicate, a breve e medio termine, dal Piano d’azione[29] in materia di requisiti minimi di efficienza si propone un maggiore ricorso agli accordi con i produttori di elettrodomestici e ad accordi a lungo termine. Per quanto riguarda il primo tipo di accordi, numerosi apparecchi domestici saranno oggetto di accordi negoziati sotto forma di impegni volontari tra e da parte dei produttori: condizionatori, asciugacapelli, motori elettrici, pompe, ventilatori e attrezzature commerciali di refrigerazione. Sarà presentata inoltre una direttiva quadro per rendere più efficaci gli accordi negoziati ed agevolare, se necessario, l’adozione di  norme minime obbligatorie di efficienza sulla base di criteri economici prestabiliti.

Gli accordi negoziati sono considerati una valida alternativa all’introduzione di normative se essi comprendono impegni assunti da un numero elevato di fabbricanti in un dato settore (almeno 80%), prevedono impegni quantificati di miglioramenti dei loro prodotti e anche un regime efficace di controllo e autoregolazione nonché procedure per l’inosservanza.

Secondo la Commissione in futuro si dovrà ricorrere maggiormente agli accordi negoziati con obiettivi che corrispondano o vadano oltre gli obiettivi di intensità energetica stabiliti dalle normative. Se gli accordi non dovessero produrre i risultati previsti dovranno essere applicate norme obbligatorie.[30]

Gli accordi a lungo termine (long-term agreements - LTA) con comparti industriali, sono un tipo specifico di accordo ambientale, caratterizzato dal fatto che l’associazione industriale in questione e i suoi membri si impegnano a raggiungere un obiettivo quantificato di efficienza energetica nei loro processi di fabbricazione utilizzando motori più efficienti (compressori, pompe, ventilatori). Tali accordi saranno rafforzati e il loro impiego sarà ampliato per includere le industrie chimica, siderurgica, della carta, del cemento e tessile, nonché l’industria della fornitura di energia.

La Commissione elaborerà una comunicazione sull’armonizzazione e il coordinamento degli accordi a lungo termine a livello di Comunità e di Stati Membri con l’obiettivo di facilitare i negoziati a livello UE e consentire un quadro operativo omogeneo per le industrie europee.[31]

Per sostenere l’efficienza energetica nella Comunit è stato rinnovato il programma pluriennale SAVE per il periodo 1998-2002[32] che prevede azioni al fine di incoraggiare l’utilizzo razionale ed efficiente delle risorse energetiche.

A tale scopo, nell’ambito del programma sono finanziate azioni e misure che includono anche accordi volontari, compresi gli obiettivi associati e il loro monitoraggio, adottati per migliorare l’efficienza energetica.

Il rendimento energetico è uno dei capisaldi delle politiche energetiche e ambientali in quanto è uno dei principali strumenti di riduzione delle emissioni di CO2. Inoltre, il rendimento energetico è strettamente legato alle politiche industriali e di tutela dei consumatori, poiché permette forti risparmi agli utilizzatori dell’energia ed ha impatti positivi sui produttori.

Oltre ad un forte impatto positivo sull’ambiente, la migliore efficienza energetica comporterà una politica energetica più sostenibile e sarà uno dei fattori chiave che consentirà all’UE di raggiungere in maniera più economica l’obiettivo attribuitole dal Protocollo di Kyoto.

In Italia, negli ultimi tempi, il contesto istituzionale di riferimento sembra favorevole all’attuazione di obiettivi ambientali e di efficienza energetica attraverso gli accordi volontari. Gli accordi sono infatti considerati come strumento ufficiale di attuazione non solo in alcuni specifici ambiti legislativi (come nel caso del Decreto Ronchi) ma anche a livello programmatico, nel quadro delle strategie di base per lo sviluppo della futura regolamentazione ambientale ed energetica.

Per quanto riguarda questo secondo aspetto, la delibera CIPE[33] relativa al recepimento degli obiettivi di Kyoto esprime con forza la scelta pubblica di dare priorità agli accordi volontari (per la prima volta in un dispositivo nazionale è utilizzato espressamente questo termine) tra gli operatori e le Amministrazioni per il raggiungimento degli obiettivi indicati dalle Linee Guida[34] presentate nel documento stesso. Se entro un anno dalla approvazione della delibera, non siano stati stipulati tali accordi o questi non soddisfino gli obiettivi stabiliti o in caso di mancato rispetto degli accordi stessi, i Ministeri competenti adotteranno provvedimenti sui relativi settori di competenza (art. 5).

In questa direzione, nell’ambito della seconda Conferenza nazionale sull’energia e l’ambiente (CNEA),[35] è stato firmato il “Patto per l’Energia e l’Ambiente,”[36] un documento promosso dal Governo – in particolare da Ministero dell’ambiente, Ministero dell’industria e Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica (MURST) – e sottoscritto dalle istituzioni regionali e locali, dalle forze economiche e sociali, dall’associazionismo ambientalista e dai consumatori.

Si tratta di un patto volontario tra Governo, forze produttive e parti sociali, a somiglianza del patto sull'occupazione, che riconosce l'importanza per tutti i cittadini della disponibilità di energia per lo sviluppo, nel massimo rispetto dei valori ambientali, ed è ispirato al principio della sostenibilità che impegna ciascuna parte al raggiungimento di specifici obiettivi.

L’intesa è espressione della volontà politica dei sottoscrittori di adottare un sistema di accordi volontari (accordi di settore e accordi territoriali) come procedura privilegiata inerente il rapporto energia/ambiente.

La natura del Patto è quella di accordo quadro di tipo politico-istituzionale. Il suo meccanismo di funzionamento prevede l’attuazione degli obiettivi in materia di politica energetica e di riduzione delle emissioni di CO2 coerentemente con gli impegni sottoscritti nel protocollo di Kyoto per il 2008/12 e definiti nel documento operativo del CIPE.[37]

Ai fini del raggiungimento di tali obiettivi le parti firmatarie si impegnano a promuovere uno o più accordi, al livello settoriale o territoriale più adatto.

Dunque, gli accordi volontari sono articolati in diversi livelli cui vanno assegnati distinti compiti:

• gli accordi settoriali, sottoscritti dalle rappresentanze dei soggetti interessati a livello nazionale, integrati e specificati a livello regionale e territoriale, in cui sono definiti indirizzi, obiettivi e programmi di azioni di specifici comparti economici e produttivi;

• gli accordi territoriali, sottoscritti dalle rappresentanze interessate a livello regionale e locale, in cui sono definiti i programmi energetici integrati che, a loro volta, possono essere diversamente caratterizzati a secondo che si tratti di: singole imprese di medio, grandi e piccole dimensioni; distretti specializzati di piccole-medie imprese, distretti di filiera.[38]

Lo sviluppo di accordi settoriali o territoriali può rappresentare una fase importante per lo svolgimento successivo di negoziazioni a livello più ampio (in termini territoriali, di temi, di soggetti coinvolti), in modo tale da aumentare al massimo la flessibilità d’uso dello strumento, soprattutto dal punto di vista della sua capacità di adattamento rispetto alla variabilità dei problemi da affrontare e dal loro livello territoriale ottimale di riferimento.

Al punto 5) del Patto si afferma che “gli accordi vanno considerati, in via privilegiata, come gli strumenti attuativi che consentono, anche tramite una maggiore informazione tra gli operatori e gli utenti, a partire dagli associati alle singole rappresentanze, la diffusione di comportamenti utili alla riduzione delle emissioni. In tal senso essi rappresentano elementi di garanzia per la realizzazione degli interventi e ne va favorita l’assunzione per le future iniziative quanto per quelle in corso”.

In termini generali il Patto vuole comunque essere un segnale dell’effettiva scelta pubblica di agire in una determinata direzione, inscrivendo le attività negoziali e volontarie entro un sistema di maggiore riconoscibilità, legittimazione e accettabilità sociale, concorrendo inoltre a mobilitare in questo senso maggiori risorse.

A tale proposito viene previsto l’accesso prioritario da parte dei firmatari degli accordi volontari, attuativi dei contenuti e modalità del “Patto per lEnergia e l’Ambiente”, ai fondi nazionali e regionali per le energie rinnovabili e la protezione del clima e al sistema di incentivi e di risorse finanziarie pubbliche in modo commisurato al rispetto degli impegni assunti in comune ed individualmente.

All’interno del Patto è prevista anche la possibilità di adesione unilaterale di terzi non firmatari i cui programmi siano coerenti con gli indirizzi e obiettivi stabiliti.

L’autorità garante dell’attuazione del Patto è il CNEL con funzioni di monitoraggio e accompagnamento per quanto attiene la sua traduzione in accordi settoriali e territoriali. A tale fine è stato costituito un comitato nazionale e multisettoriale denominato “Comitato del Patto per l’energia e l’ambiente”. Il CNEL presenterà ogni anno al governo ed al Parlamento una relazione sullo stato di attuazione del patto.

L’anno 2003 costituisce la data entro la quale le parti procederanno ad una verifica del Patto e degli accordi volontari settoriali e territoriali al fine di verificare l’efficacia dell’azione e l’opportunità di un suo aggiornamento alla luce di eventuali modificazioni delle strategie e delle relazioni internazionali.

Sicuramente le incertezze attuali del contesto nazionale non aiutano il processo di avanzamento degli accordi. In questo caso la presenza e il ruolo delle amministrazioni diventa particolarmente importante.

Quella degli accordi è indubbiamente una strada difficile da percorrere: l’interazione stabile tra pubblico e privato e la negoziazione degli obiettivi sottintende, infatti, l’esistenza di adeguati meccanismi di mediazione degli interessi, in un confronto diretto tra tutti i soggetti coinvolti. Risulta quindi necessario avviare una seria attività di cooperazione e coordinamento degli interventi affinché gli accordi possano realmente essere stipulati.

La diffusione degli strumenti volontari, richiede anche un rinnovamento dell’organizzazione amministrativa ed istituzionale che associ alla maggiore flessibilità degli strumenti, nuovi modelli organizzativi e una maggiore flessibilità nei modi di interazione tra pubblico e privato, ancora molto condizionati da un’eccessiva burocrazia nell’amministrazione.

La scelta pubblica di utilizzare lo strumento degli accordi su vasta scala presuppone anche la predisposizione di adeguati meccanismi per la loro promozione e diffusione.

In particolare si tratta di attivare risorse (economiche, informative, organizzative) e strumenti di semplificazione amministrativa.

Con riferimento in particolare al problema del reperimento e della destinazione di risorse finanziarie da parte dei soggetti pubblici per la promozione e la realizzazione degli accordi, risulta essenziale condizionare l’accesso agli eventuali fondi con una serie di vincoli e regole a garanzia dell’effettivo raggiungimento dei risultati previsti nei tempi e nei modi indicati negli accordi stessi.[39]

Si tratta in ogni caso di un’occasione importante per aprire nuove possibilità d’azione al di fuori di quelle definite attraverso la normativa (che comunque rimane il punto di riferimento), aprendo un nuovo capitolo nel modo di fare politica energetica e ambientale.